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國(guó)有土地上房屋征收過程中違法建筑應(yīng)否予以補(bǔ)償

一、違法建筑的認(rèn)定：

    法律上并無“違章建筑”這一概念，《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》有“違法建筑”這一表述。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》的通知(建法[2012]99號(hào))第二條規(guī)定，本意見所稱違法建設(shè)行為，是指未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。該法第六十五條規(guī)定：在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。該法第六十六條規(guī)定：建設(shè)單位或者個(gè)人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期拆除，可以并處臨時(shí)建設(shè)工程造價(jià)一倍以下的罰款：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的；（二）未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的；（三）臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過批準(zhǔn)期限未拆除的。

根據(jù)上述法律規(guī)定，違法建筑可以定義為，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的建筑物，以及未按法律規(guī)定要求進(jìn)行批準(zhǔn)、建設(shè)或拆除的臨時(shí)建筑物。

二、違法建筑的區(qū)分和具體處置

    除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》外，對(duì)于違法建筑的具體處置，主要依據(jù)為《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》的通知(下稱建法[2012]99號(hào)文)。

    根據(jù)建法[2012]99號(hào)文第規(guī)定，對(duì)違法建設(shè)行為實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形和無法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形。違法建設(shè)行為有下列情形之一的，屬于尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形：（一）取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，在限期內(nèi)采取局部拆除等整改措施，能夠使建設(shè)工程符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求的。（二）未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè)，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查文件，且建設(shè)內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審查文件要求的。除前述規(guī)定以外的違法建設(shè)行為，均為無法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形。對(duì)尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形，按以下規(guī)定處理：（一）以書面形式責(zé)令停止建設(shè)；不停止建設(shè)的，依法查封施工現(xiàn)場(chǎng)；（二）以書面形式責(zé)令限期改正；對(duì)尚未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè)的，同時(shí)責(zé)令其及時(shí)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證；（三）對(duì)按期改正違法建設(shè)部分的，處建設(shè)工程造價(jià)5%的罰款；對(duì)逾期不改正的，依法采取強(qiáng)制拆除等措施，并處建設(shè)工程造價(jià)10%的罰款。違法行為輕微并及時(shí)自行糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。對(duì)無法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形，原則上予以拆除（詳見建法[2012]99號(hào)文第八條）。

根據(jù)《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第八十條規(guī)定，建設(shè)單位或者個(gè)人未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由當(dāng)?shù)爻鞘小⒖h人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)。尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，責(zé)令限期改正，并處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款。無法采取改正措施消除影響的，責(zé)令限期拆除；不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。
  有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為前款規(guī)定的無法采取改正措施消除影響的情形：（一）超過建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的建筑面積（計(jì)算容積率部分）或者建筑高度且超出合理誤差范圍的；（二）違反建筑間距、建筑退讓道路紅線、建筑退讓用地邊界等城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定或者控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的強(qiáng)制性內(nèi)容的；（三）侵占現(xiàn)狀及規(guī)劃確定的道路、消防通道、廣場(chǎng)、公共綠地、河湖水面、地下工程、軌道交通設(shè)施、通訊設(shè)施或者壓占城市管線、永久性測(cè)量標(biāo)志等公共設(shè)施、公共場(chǎng)所用地的；（四）占用各級(jí)文物保護(hù)單位、歷史建筑保護(hù)范圍用地進(jìn)行建設(shè)的；（五）擅自在建筑物樓頂、退層平臺(tái)、住宅底層院內(nèi)以及配建的停車場(chǎng)地進(jìn)行建設(shè)的；（六）在已完成規(guī)劃條件核實(shí)的建設(shè)工程用地范圍內(nèi)擅自新建、搭建建筑物、構(gòu)筑物的；（七）其他無法采取改正措施消除影響的情形。
   由此可見，對(duì)于違法建筑是否可采取改正措施消除影響的情形的認(rèn)定方法，《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和建法[2012]99號(hào)文規(guī)定不一致。從文件效力位階來看，《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》屬于地方性法規(guī)，其效力優(yōu)先于屬于規(guī)范性文件的建法[2012]99號(hào)文，如在廣東省范圍內(nèi)二者有沖突，應(yīng)以《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定為準(zhǔn)。

三、房屋征收過程中違法建筑是否應(yīng)予以補(bǔ)償

《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》（2011年1月21日實(shí)施）第二十四條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理。市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。

《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》自2011年1月21日實(shí)施，其規(guī)定對(duì)違法建筑不予補(bǔ)償，但并未對(duì)違法建筑進(jìn)行進(jìn)一步區(qū)分。而現(xiàn)行有效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019年修訂）、《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2013年5月實(shí)施）及建法[2012]99號(hào)文（2012年6月）規(guī)定，均根據(jù)是否可采取改正措施消除影響對(duì)違法建筑進(jìn)行了進(jìn)一步科學(xué)、合理的區(qū)分和界定，對(duì)于可采取改正措施消除影響的違法建筑，以罰款為主，原則上不予拆除或沒收，表明國(guó)家法律層面對(duì)違法建筑產(chǎn)權(quán)的合法性并非“一刀切”地予以否定，給予了當(dāng)事人改正的機(jī)會(huì)。不可忽視的是，實(shí)踐中違法建筑的形成原因復(fù)雜，并非都是當(dāng)事人惡意為之。尤其是各地政府在招商引資過程中為促進(jìn)項(xiàng)目盡早落地投產(chǎn)，存在不少默許甚至敦促企業(yè)未批先建、邊建邊批的現(xiàn)象，招商引資過程中形成的這類違法建筑，某種意義上屬于特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。因此，基于某些情形下合理保護(hù)當(dāng)事人信賴?yán)妫咨铺幚須v史遺留問題，避免社會(huì)矛盾激化，對(duì)不屬于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)拆除或沒收的違法建筑，按規(guī)定查處后，參照合法建筑予以補(bǔ)償，較好地平衡了各方利益，具有其合理性。當(dāng)然，從依法行政的角度來看，希望立法機(jī)構(gòu)及主管部門能對(duì)現(xiàn)有房屋征收補(bǔ)償法規(guī)政策進(jìn)行進(jìn)一步修訂完善，為實(shí)踐提供更明確的規(guī)范和指引。